四川日報(bào) 2021年01月04日
——三臺(tái)縣,、鹽亭縣“兩項(xiàng)改革”調(diào)查
彭清華
編/者/按
中央政策研究室《學(xué)習(xí)與研究》雜志2020年第11期刊發(fā)了中共四川省委書記彭清華在綿陽市三臺(tái),、鹽亭兩縣蹲點(diǎn)調(diào)研形成的“兩項(xiàng)改革”調(diào)研報(bào)告——《激活四川鄉(xiāng)村治理“一池春水”》,。本網(wǎng)予以轉(zhuǎn)載,。
推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革,，是四川結(jié)合省情實(shí)際貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神,、加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重大基礎(chǔ)性改革,?！皟身?xiàng)改革”主要目的,，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量調(diào)減,、布局調(diào)優(yōu)、成本降低,、效能提高,，進(jìn)一步優(yōu)化資源要素配置，重塑鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和治理版圖,，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織建設(shè),，為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,、鞏固黨的執(zhí)政地位夯實(shí)基層基礎(chǔ),。
由于歷史原因,，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多達(dá)4610個(gè)，居全國首位,，相當(dāng)于排在第二和第三位兩個(gè)省份的總和,；建制村數(shù)量多達(dá)4.54萬個(gè)，也大大高于人口,、面積和經(jīng)濟(jì)總量相近的省份,。這種傳統(tǒng)微型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村設(shè)置，呈現(xiàn)出數(shù)量多,、規(guī)模小,、分布密、實(shí)力弱的突出特征,，稀釋了公共資源,、降低了服務(wù)效能、削弱了鄉(xiāng)村治理,，成為長期制約四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的老大難問題,。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就優(yōu)化行政區(qū)劃,、加強(qiáng)基層治理作出一系列重要論述,，指出行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢,，用不好也可能成為掣肘,；強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和重要基礎(chǔ)，要盡可能把資源,、服務(wù),、管理放到基層。習(xí)近平總書記的重要論述為推進(jìn)“兩項(xiàng)改革”提供了根本遵循,。四川省委直面矛盾,、攻堅(jiān)破難，把“兩項(xiàng)改革”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的牽引性工程來抓,，分兩批次開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革,，接續(xù)推進(jìn)村級建制調(diào)整改革。目前,，兩項(xiàng)改革“前半篇”任務(wù)基本完成,，全省減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)1380個(gè)、建制村18110個(gè),，待其余7個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣完成改革后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn),、建制村的減幅將分別達(dá)32%,、41%以上,，干成了一件多年來想干而沒有干成的事。
“兩項(xiàng)改革”的成效如何,？有哪些經(jīng)驗(yàn)做法,？還存在什么問題？下一步如何深化,？在改革由“前半篇”轉(zhuǎn)入“后半篇”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),，我?guī)е@些問題，用了一周時(shí)間,，到綿陽市三臺(tái)縣和鹽亭縣開展蹲點(diǎn)調(diào)研,，并同步組織10個(gè)調(diào)研組深入綿陽市9個(gè)縣（市、區(qū)）摸排情況,，通過“解剖麻雀”,，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、檢視問題,、研究對策,。
一、初步成效：鄉(xiāng)村振興增加新動(dòng)能,，人民群眾增強(qiáng)獲得感
綿陽市三臺(tái)縣,、鹽亭縣位于四川盆地中北部，歷史悠久,、人文厚重,，同屬丘區(qū)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口分別為141萬,、62萬,，2019年經(jīng)濟(jì)總量分別為380億元、161億元,，在全省183個(gè)縣（市,、區(qū)）中居第34位、第97位,，兩縣在四川具有典型樣本意義,。通過“兩項(xiàng)改革”，兩縣鎮(zhèn)村幅員面積擴(kuò)大,、人口規(guī)模增加,、資源要素集聚、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化,，已取得“減量提質(zhì)”的積極效應(yīng),。
一是減數(shù)量、優(yōu)布局，拓展了發(fā)展空間,。改革前,，三臺(tái)縣有鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個(gè)、建制村932個(gè),，分別居全省第3位和第2位,，小而密的情況較為突出。鹽亭縣情況類似,，面積最小的林山鄉(xiāng)只有17平方公里,，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地間隔距離不到2公里。三臺(tái)縣委書記給我講,，原來鎮(zhèn)村數(shù)量過多,，有限的財(cái)政資金只能“撒胡椒面”，想搞一下場鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往“手長袖子短”,，就連配齊鎮(zhèn)村干部都成為一件頭痛事,。通過“兩項(xiàng)改革”，三臺(tái)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn),、建制村分別減少30個(gè),、549個(gè)，減幅達(dá)47.6%,、58.9%,；鹽亭縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由35個(gè)減為17個(gè)、建制村由453個(gè)減為189個(gè),，減幅分別達(dá)51.4%和58.3%,。改革后，兩縣的鎮(zhèn)村平均面積和戶籍人口均實(shí)現(xiàn)了“雙倍增”,。
調(diào)研中了解到,，兩縣都不只是從數(shù)量上做“減法”，而是把減量與提質(zhì)有機(jī)結(jié)合起來,，借勢優(yōu)化縣域空間布局,、人口布局、產(chǎn)業(yè)布局,，為在更大范圍配置資源要素創(chuàng)造條件,。我所到的三臺(tái)縣新德鎮(zhèn)，與縣城隔涪江相望,，70%為平壩河谷地形,，發(fā)展近郊休閑農(nóng)業(yè)優(yōu)勢明顯，這次將鄰近的永新鎮(zhèn)調(diào)整進(jìn)來,，共同納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍,，為中心城區(qū)發(fā)展預(yù)留了空間,。鹽亭縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在的麻秧街道，面積只有48.2平方公里,，空間容量有限,，這次將鄰近的巨龍鎮(zhèn)8個(gè)村調(diào)整進(jìn)來，使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)承載空間拓展了15平方公里以上,。開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人高興地說，正著手編制新的發(fā)展規(guī)劃,，產(chǎn)業(yè)布局明顯改善了,。
二是建中心、聚動(dòng)能,，激活了縣域經(jīng)濟(jì),。兩縣在改革中將地緣相鄰、主業(yè)相近,、優(yōu)勢互補(bǔ)的鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)整,，加速了資源要素的合理流動(dòng)和高效配置，催生了一批中心鎮(zhèn)（村）,、重點(diǎn)鎮(zhèn)（村）和特色鎮(zhèn)（村）,，縣域內(nèi)主干帶動(dòng)、多點(diǎn)支撐,、協(xié)同發(fā)展的格局加快形成,。尤其是集中資源、精準(zhǔn)投放,，著力打造縣域副中心,，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力更強(qiáng)了。三臺(tái)縣蘆溪鎮(zhèn)距綿陽城區(qū)僅13公里,，交通條件便利,、生活服務(wù)設(shè)施較為配套，而相鄰的花園鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件較好,，這次兩鎮(zhèn)合二為一打造縣域副中心,，加速了要素跨區(qū)域流動(dòng)、促進(jìn)了優(yōu)勢資源互補(bǔ),。鹽亭縣玉龍鎮(zhèn)歷來商貿(mào)繁榮,、人氣旺盛，這次與產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的黃溪鄉(xiāng)整合后,，“身價(jià)”倍增,，引來大量投資者。該鎮(zhèn)黨委書記告訴我,，土地出讓價(jià)格不僅沒受疫情影響,，還比往年大幅上升,。
產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之本。這次改革將一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展條件較好的鎮(zhèn)村整合,，特色產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展的基礎(chǔ)越發(fā)堅(jiān)實(shí),、態(tài)勢越發(fā)明顯。三臺(tái)縣將道地藥材“涪城麥冬”主產(chǎn)區(qū)鄰近的鎮(zhèn)村有機(jī)整合,，麥冬種植面積達(dá)6萬畝,，產(chǎn)量占全國70%以上，出口量占全國的80%以上,。鹽亭縣通過調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃促進(jìn)連片發(fā)展,，5年內(nèi)將建成8個(gè)具有一定規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園?！皟身?xiàng)改革”還放大了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的品牌效應(yīng),，促進(jìn)了抱團(tuán)發(fā)展。三臺(tái)縣新德鎮(zhèn)嶄山村擁有國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志“嶄山米棗”,，這次將生產(chǎn)條件大體相同的兩個(gè)鄰近村調(diào)整進(jìn)來,，不僅擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，而且能讓這兩個(gè)村共享品牌優(yōu)勢,，每斤米棗多賣0.5元以上,。
三是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng),，提升了服務(wù)效能,。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過多,、編制緊缺,，加之條塊分割，基層治理服務(wù)機(jī)構(gòu)空設(shè),、人員匱乏現(xiàn)象突出,。改革中，兩縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置了黨建工作,、綜合行政執(zhí)法,、社會(huì)事務(wù)機(jī)構(gòu)和便民服務(wù)中心，部分具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)置了農(nóng)民工服務(wù)中心等特色機(jī)構(gòu),，并明晰工作邊界,、做實(shí)職能職責(zé)，為優(yōu)化協(xié)同高效履職提供了有力支撐,。同時(shí),，按照“依法下放、宜放則放”的原則,，加強(qiáng)條塊之間人員統(tǒng)籌,，大力推進(jìn)治理服務(wù)力量下沉,，有效破解“管得著的看不見，看得見的管不著”的困境,。三臺(tái)縣將縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所普遍下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行屬地管理,，實(shí)現(xiàn)了更有效率的扁平化管理。
群眾評價(jià)改革成效,，往往把服務(wù)是否改善,、辦事是否方便作為一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研中了解到,，兩縣新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心均實(shí)現(xiàn)全覆蓋,，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)，新設(shè)村全面推行民事代辦機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)了讓“干部多跑腿、群眾少跑路”,。在三臺(tái)縣建平鎮(zhèn)前鋒便民服務(wù)站,、西平鎮(zhèn)建林驛村便民服務(wù)點(diǎn)，前來辦事的群眾告訴我,，現(xiàn)在搞“一站式”服務(wù),、“一窗式”辦理，比以前更加方便了,。隨著改革深入推進(jìn),，基層教育、醫(yī)療等資源的整合步伐也在加快,，更好滿足了群眾對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求,。三臺(tái)縣樂加鄉(xiāng)初中是2008年汶川大地震后由香港同胞出資援建的，可以容納660名學(xué)生就讀,、近300名學(xué)生寄宿,。由于這些年大量農(nóng)村人口外遷，在校學(xué)生只剩下89人,，學(xué)校冷清下來,，缺乏學(xué)習(xí)氛圍，教師也不安心,、教學(xué)質(zhì)量下降,。這次借助改革，將樂加鄉(xiāng)初中并入中新鎮(zhèn)初中,，騰出的校舍轉(zhuǎn)給樂加小學(xué),，再把小學(xué)校舍改建為公辦幼兒園，“撤一校,、利三?！?，區(qū)域整體辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量都得到提升。
四是調(diào)結(jié)構(gòu),、引人才,，打牢了基層基礎(chǔ)。以“兩項(xiàng)改革”為契機(jī),，兩縣統(tǒng)籌調(diào)配被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制,，統(tǒng)籌安排涉改鎮(zhèn)村干部，著力培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部,，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部官多兵少,、機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)和村干部年齡老化、文化偏低這兩個(gè)老大難問題的有效解決,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，三臺(tái)縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制、事業(yè)編制分別較改革前增加19.5名,、16.3名,，領(lǐng)導(dǎo)班子成員占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總數(shù)的比例平均下降13.1個(gè)百分點(diǎn)，每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位都配有2名以上工作人員,。鹽亭縣村級黨組織書記平均年齡下降5歲,，高中及以上學(xué)歷占比提高了11.4個(gè)百分點(diǎn)。更為可喜的是,，基層干部隊(duì)伍的來源結(jié)構(gòu)得到明顯改善,，兩縣新任村黨組織書記中，優(yōu)秀農(nóng)民工,、退役軍人,、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生占比均超過一半。
“群眾富不富,，關(guān)鍵在支部”“支部強(qiáng)不強(qiáng),，要看領(lǐng)頭羊”。改革前,，村黨組織帶頭人難找難選問題較為突出,，究其原因，一是農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工,，村干部缺乏后備來源,，“坑多蘿卜少”；二是待遇普遍較低,，村黨組織負(fù)責(zé)人月平均報(bào)酬僅1430元,，大大低于外出務(wù)工人員收入。這次改革大幅減少建制村數(shù)量,，全面推行村黨組織書記,、村委會(huì)主任“一肩挑”,，三臺(tái)縣、鹽亭縣村級常職干部分別減少1869名,、849名,，占到原來總數(shù)的50.1%、46.9%,，在不增加財(cái)政支出的情況下,，可以較大幅度提高村干部待遇，增強(qiáng)對優(yōu)秀人才的吸引力,。兩縣負(fù)責(zé)同志反映,，隨著轄區(qū)面積增大、人口增多,、資源增加,，基層干部干事創(chuàng)業(yè)的舞臺(tái)更大了，大家的職業(yè)認(rèn)同感,、工作成就感,、事業(yè)榮譽(yù)感明顯增強(qiáng)，精氣神更足,、工作激情更高。特別是在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中,，廣大基層干部擔(dān)當(dāng)擔(dān)責(zé),、沖鋒在前，經(jīng)受住了實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn),。
二,、主要做法：滿足群眾美好生活新期待，順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展大趨勢
這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革可謂大刀闊斧,，但波瀾不驚,，沒有發(fā)生一起群體上訪、沒有引起一件負(fù)面輿情,、沒有出現(xiàn)一個(gè)“翻燒餅”現(xiàn)象,，進(jìn)展比預(yù)想的順、效果比預(yù)期的好,，關(guān)鍵是改革目標(biāo)明確,、方法對頭、政策配套,，做到了按群眾意愿和客觀規(guī)律辦事,。
一是深入調(diào)研、謀定后動(dòng),?！皟身?xiàng)改革”本質(zhì)上是一場體制性變革,、結(jié)構(gòu)性調(diào)整和格局性重塑，利益關(guān)聯(lián)大,、政策性強(qiáng),、社會(huì)關(guān)注度高。在全省層面正式啟動(dòng)前,，省委堅(jiān)持謀事在先,、謀定后動(dòng)，用近1年時(shí)間開展系列調(diào)研,、進(jìn)行周密籌劃,，同時(shí)派出專題調(diào)研組到省外學(xué)習(xí)考察，著力把情況摸透,、問題找準(zhǔn),、藥方開實(shí)。省級層面形成初步思路和方案后,，選擇代表不同類型的3個(gè)市和3個(gè)縣先行試點(diǎn),，驗(yàn)證政策、發(fā)現(xiàn)問題,、積累經(jīng)驗(yàn),，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上再全面推開。三臺(tái)縣和鹽亭縣在改革實(shí)施前也結(jié)合實(shí)際開展了廣泛深入的調(diào)研活動(dòng),。三臺(tái)縣委托中國社會(huì)科學(xué)院實(shí)地調(diào)研,，走村串鄉(xiāng)召開“壩壩會(huì)”“諸葛會(huì)”90余場，征集意見建議600多條,；鹽亭縣召開社會(huì)各界,、干部群眾座談會(huì)800余場次，發(fā)放調(diào)查問卷,、征求意見表近3萬份,。基層同志普遍反映,，針對一個(gè)單項(xiàng)改革醞釀時(shí)間之長,、調(diào)研強(qiáng)度之大、解剖問題之深,，這是少有的,。磨刀不誤砍柴工。正是因?yàn)槭虑爸\得深,、想得細(xì),，工作推進(jìn)的每個(gè)環(huán)節(jié)、不同情況都能找到政策工具和實(shí)施依據(jù)，大家感到心里能托底,，可以少走很多彎路,。
二是因地制宜、有序推進(jìn),。四川地域差異較大,、發(fā)展水平不一，必須分步分類實(shí)施改革,。在改革步驟上,，區(qū)分輕重緩急，把好時(shí)序節(jié)奏,，將非貧困和已脫貧地區(qū)往前排,，未脫貧摘帽地區(qū)往后放，待其脫貧攻堅(jiān)考核驗(yàn)收后再啟動(dòng),。在方案制定中,，按平原、丘陵,、山區(qū),、高原地區(qū)4種類別，分別提出主要以戶籍人口和幅員面積為要素的鎮(zhèn)村調(diào)整參考標(biāo)準(zhǔn),。在實(shí)踐操作中,，還全面分析當(dāng)?shù)氐臍v史淵源、文化傳承,、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,、群眾心理以及交通狀況等因素，做到宜留則留,、宜調(diào)則調(diào)、宜改則改,，不搞大呼隆,、一刀切。三臺(tái)縣委書記談到,，全縣有7個(gè)邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和面積未達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),，但由于地理位置比較偏遠(yuǎn)、屬于典型的“四不靠”,，這次改革仍然實(shí)事求是保留了下來,。在具體實(shí)施中，堅(jiān)持“快慢結(jié)合”,，方案制定階段“小火慢燉”,，把調(diào)研摸底、清產(chǎn)核資、風(fēng)險(xiǎn)排查等工作做深做細(xì),，下足“繡花功”,、不作“急就章”，寧可慢一點(diǎn),，也要穩(wěn)一點(diǎn),；組織實(shí)施階段“快刀斬亂麻”，各方一齊行動(dòng),，迅速掛牌運(yùn)行,，確保工作不斷檔、治理不缺位,、服務(wù)不脫節(jié),。
三是尊重民意、順向調(diào)整,?；鶎拥氖拢P(guān)鍵是要聽基層言,、商基層辦,。改革中，省委堅(jiān)持把群眾滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn),，鮮明提出順向調(diào)整的原則,，即順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展演進(jìn)之“向”，順應(yīng)產(chǎn)業(yè),、人口,、交通等要素流動(dòng)之“向”，順應(yīng)人民群眾對美好生活新期待之“向”,，順應(yīng)“人往高處走”的人心之“向”,。按照這一原則，兩縣在實(shí)施中積極推動(dòng)縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并,、山上的往山下并,、溝里的往溝外并、交通閉塞的往便捷的地方并,、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的往經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的并,、公共服務(wù)配套差的往配套好的并、自然條件較差的往條件較好的并,、存在洪澇地災(zāi)隱患的往環(huán)境安全的地方并,，這樣一來群眾就滿意了。所有調(diào)整方案都事先公示征求群眾意見,，對存在較大爭議的,，可以緩一緩，也可以不改，決不與群眾擰著來,、對著干,。鹽亭縣最初準(zhǔn)備將花果嫘鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的天水村、水集村和望江村“三合一”,，但由于望江村與另外兩個(gè)村之間隔著梓潼江,，沒有直接連通的橋，老百姓擔(dān)心調(diào)整后出行辦事不方便,，最終尊重群眾意愿,，只將天水村和水集村進(jìn)行調(diào)整。
四是保障利益,、統(tǒng)籌政策,。“兩項(xiàng)改革”觸及利益廣,，必須切實(shí)回應(yīng)各方現(xiàn)實(shí)關(guān)切,。為此，作為改革的頂層設(shè)計(jì),，省委,、省政府研究出臺(tái)了一個(gè)指導(dǎo)意見和一個(gè)實(shí)施方案，制定了包括機(jī)構(gòu)設(shè)置,、干部安置,、集體資產(chǎn)、投資和財(cái)政等方面的配套政策,，形成了系統(tǒng)管用的政策體系,。省委明確提出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收,、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不減少,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不削弱、基本公共服務(wù)不降低,、干部安排不懸空,；在村級建制調(diào)整改革中農(nóng)民享受的惠民政策不變、農(nóng)村土地和林地等權(quán)屬不變,、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不變?！拔鍌€(gè)不”和“三不變”政策最大限度地考慮了干部群眾的訴求,，確保他們當(dāng)期利益不受損、長期利益有增進(jìn),，吃下了“定心丸”,。政策的配套不僅消除了改革阻力、減少了改革震蕩，還激活了基層改革動(dòng)力,，形成了從“要我改”到“我要改”,、從“要求減壓”到“自我加壓”的良好局面，兩縣實(shí)際完成改革鎮(zhèn)村數(shù)目均超出了預(yù)期數(shù)目,。
三,、“后半篇”文章：持久釋放改革紅利，全面提升鄉(xiāng)村治理水平
“兩項(xiàng)改革”是一篇前后相續(xù)的大文章,，“前半篇”重在調(diào)整減量,，形成物理變化；“后半篇”重在提質(zhì)增效,，催生化學(xué)反應(yīng),。目前“前半篇”完成較好，但如果“后半篇”跟不上,，改革就不算真正到位,。為此，蹲點(diǎn)調(diào)研結(jié)束后,，我賡即安排省級有關(guān)部門聚焦“后半篇”需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域,，強(qiáng)化問題導(dǎo)向、基層導(dǎo)向,、利民導(dǎo)向,、發(fā)展導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,、結(jié)果導(dǎo)向,，列出28個(gè)專題，在全省面上開展調(diào)研,，力爭形成“1+N”的工作方案,，把“兩項(xiàng)改革”往深里抓、往實(shí)里做,，切實(shí)把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效,。重點(diǎn)圍繞四個(gè)方面來展開：
第一，優(yōu)化資源配置,。機(jī)構(gòu)編制是一種寶貴的行政資源,，“兩項(xiàng)改革”后亟需科學(xué)設(shè)置、合理配置,。調(diào)研中了解到,，有的機(jī)構(gòu)服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容交叉重疊、職能模糊不清,，有的雖然設(shè)置了機(jī)構(gòu),，但授權(quán)不足,、徒有其名。比如,，兩縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上都成立了,，但覆蓋領(lǐng)域不夠?qū)挘谂c鄉(xiāng)村治理密切相關(guān)的秸稈焚燒,、污水排放等方面,，還缺乏執(zhí)法資格。下一步,，要根據(jù)改革后的新情況新問題,，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、人口規(guī)模,、服務(wù)半徑等,，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別對機(jī)構(gòu)編制及職能進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì),、有機(jī)整合,、高效配置，實(shí)現(xiàn)最大效能,。
如何盤活用好鎮(zhèn)村公有資產(chǎn),，是改革后面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)課題。一方面,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村調(diào)整后騰出了大量辦公用房,、活動(dòng)陣地，僅三臺(tái)縣就騰退出辦公和附屬用房133宗,、面積10.3萬平方米（尚不包括調(diào)整學(xué)校,、醫(yī)院和村級活動(dòng)服務(wù)場所）。這是一筆十分寶貴的資源,，三臺(tái)縣正開展一些探索,，通過交由縣級平臺(tái)公司統(tǒng)一管理、改建成敬老院和公辦幼兒園等公益設(shè)施,、調(diào)劑給其他駐鎮(zhèn)單位或社區(qū)使用等方式,，有效盤活閑置資產(chǎn)，提高綜合利用效率,。另一方面,，新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人員大量增加，也存在辦公用房緊張,、干部周轉(zhuǎn)房不足等問題,，需要通過改擴(kuò)建、調(diào)劑,、置換,、租用等方式逐步解決?；鶎臃从?，由于歷史原因?qū)е乱恍╂?zhèn)村資產(chǎn)權(quán)屬不清或取得方式不規(guī)范，給下一步分類處置帶來不少困難,。對這些歷史遺留問題,，有關(guān)部門正加強(qiáng)調(diào)研指導(dǎo)、研究出臺(tái)具體政策,，著力通過改革的辦法來解決,。
第二，提升發(fā)展質(zhì)量,。檢驗(yàn)改革成效,，最終要看發(fā)展實(shí)效。改革之后,，鎮(zhèn)村空間擴(kuò)大了,、發(fā)展框架拉開了，對發(fā)展的理念,、方式,、條件等提出了新的更高要求，亟需強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng),。從兩縣情況看,，鎮(zhèn)村規(guī)劃是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制國土空間規(guī)劃,，也沒有專門管理機(jī)構(gòu),，私搭亂建、違法占用耕地建房問題突出,，一些試點(diǎn)地方編制的村莊規(guī)劃千篇一律,、缺乏特色。要抓住謀劃“十四五”發(fā)展的窗口期,，編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃和“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃,，明確鎮(zhèn)村等級體系、規(guī)模結(jié)構(gòu)和功能定位,，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村道路,、水利、電網(wǎng),、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施及場鎮(zhèn)市政設(shè)施,，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)管理、耕地保護(hù)和環(huán)境治理,，培育一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),，布局建設(shè)一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),，助推鄉(xiāng)村振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村振興的重要抓手,，也是提高基層黨組織凝聚力的物質(zhì)保障,。村級建制調(diào)整改革后，村集體經(jīng)濟(jì)組織如何改,、怎么變,，事關(guān)廣大群眾切身利益。兩縣的普遍做法是堅(jiān)持尊重歷史,、承認(rèn)差別,，通過直接整合、股份合作,、聯(lián)合經(jīng)營,、逐步過渡等多種方式，穩(wěn)步推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)整合,，不搞“歸大堆”,。村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,，加之缺乏經(jīng)營管理人才,，要積極探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效組織形式和運(yùn)行機(jī)制，盡量采取承包,、租賃,、參股、聯(lián)營,、合作等方式獲得持續(xù)穩(wěn)定收入,，保障集體資產(chǎn)安全、增值,，不一定都直接從事經(jīng)營活動(dòng),。
第三，增強(qiáng)服務(wù)能力,。滿足人民群眾對美好生活的向往,，是推進(jìn)“兩項(xiàng)改革”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),，兩縣便民服務(wù)體系基本能滿足老百姓的辦事需求,，也存在兩方面的問題：一是便民服務(wù)事項(xiàng)與老百姓需求不匹配，“僵尸”事項(xiàng),、湊數(shù)事項(xiàng)比較多,；二是部分被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村保留的便民服務(wù)分中心或服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)不飽和，并呈逐步萎縮之勢,。對此,，要以群眾需求為導(dǎo)向,，根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)化調(diào)整便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按不同類型的鎮(zhèn)村來編制便民服務(wù)事項(xiàng)清單,，著力加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè),，創(chuàng)新服務(wù)方式、優(yōu)化服務(wù)供給,，持續(xù)提高便民服務(wù)質(zhì)量。
教育和醫(yī)療衛(wèi)生是與老百姓關(guān)系最密切的兩項(xiàng)公共服務(wù),。目前,，二者既有資源不足問題，也存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象,，“門庭若市”與“門可羅雀”反差強(qiáng)烈,。以三臺(tái)縣為例，全縣62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中,，病床平均使用率低于75%的有17個(gè),，醫(yī)師日均診療量低于3人的有15個(gè)；縣城的潼川第二小學(xué)學(xué)生達(dá)2726人,，最少的秋林鎮(zhèn)金玉小學(xué)僅有28人,。鹽亭縣義務(wù)教育階段的城區(qū)學(xué)校生師比為16.7:1，農(nóng)村學(xué)校僅為9.4: 1,。解決這些問題需要一個(gè)過程,，“兩項(xiàng)改革”提供了重要契機(jī)。要打破行政區(qū)劃思維,，通過科學(xué)測算,、優(yōu)化布局、精準(zhǔn)供給,，進(jìn)一步提高資源配置和使用效率?，F(xiàn)在農(nóng)村交通方便了，群眾收入提高了,，對享有高質(zhì)量教育醫(yī)療服務(wù)的愿望更為迫切,。要因應(yīng)這一新變化，適當(dāng)集中教育資源,，推行縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動(dòng)的醫(yī)療服務(wù)體系,，著力提高農(nóng)村辦學(xué)質(zhì)量和醫(yī)療衛(wèi)生水平。
第四,，提高治理效能,。基層治理效能如何,，干部是決定性因素,。兩縣負(fù)責(zé)同志反映,，改革后鎮(zhèn)村干部履職服務(wù)的領(lǐng)域更寬了、對象更多了,、任務(wù)更重了,，對工作專業(yè)化、精細(xì)化,、高效化提出了更高要求,。要把提升鎮(zhèn)村干部治理能力擺在更加突出位置，健全選育用管工作鏈條,，全面加強(qiáng)思想淬煉,、政治歷練、實(shí)踐鍛煉和專業(yè)訓(xùn)練,，打造一支懂治理,、能治理、善治理的基層干部隊(duì)伍?，F(xiàn)在,，鎮(zhèn)村干部管理的范圍變大、調(diào)動(dòng)的資源增多,，特別是“一肩挑”后村黨組織書記的權(quán)力更為集中,，如何加強(qiáng)監(jiān)督需要系統(tǒng)思考，抓緊研究制定具體化,、可操作的有效機(jī)制,，扎緊基層權(quán)力監(jiān)督的制度“籠子”。
基層治理點(diǎn)多面寬,，統(tǒng)籌用好各方力量十分必要,。“上面千條線,，下面一根針”是客觀現(xiàn)實(shí),，關(guān)鍵不是把下面也弄成“千根針”，而是把上面的“千條線”穿到下面的“一根針”里去?，F(xiàn)在,，許多村都按規(guī)定配有網(wǎng)格員、衛(wèi)生防疫員,、森林防火員,、地災(zāi)報(bào)警員、法律顧問,、糾紛調(diào)解員,、治安輔警等，他們在基層治理中發(fā)揮著重要作用?；鶎臃从?，如果每項(xiàng)工作都要求配設(shè)專職人員，實(shí)際上很難做到,，也會(huì)造成極大的人力和財(cái)力浪費(fèi),，應(yīng)允許各地統(tǒng)籌調(diào)配有關(guān)力量，“一員多用”,，發(fā)揮整體效益,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防、應(yīng)急等力量的配置也不應(yīng)強(qiáng)求一律,，宜專則專,、宜兼則兼、宜合則合,、宜分則分，需要什么就設(shè)什么,，不搞空架子,，最重要的是有人辦事、能辦成事,。
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